RISPOSTA AD UN QUESTIONARIO MANDATO DALLA RIVISTA PASSATO E PRESENTE
I
Le risposte ai quesiti proposti, relativamente alle principali novità introdotte dal decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 281 in rapporto alla preesistente legislazione sullíaccesso alla documentazione con carattere di riservatezza, necessita di un confronto diretto fra le norme richiamate, estremamente complesse e poco chiare, situazione complicata ulteriormente dallí emanazione di un testo unico sui Beni culturali (Decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490) la cui legge di delega consentiva la fusione di norme emanate solo fino alla data del 31 ottobre 1998. Il Testo Unico pertanto non ha potuto abrogare il Decreto 281/99, successivo a tale termine.
Líarticolo 21 del DPR 1409/63 “limiti alla consultabilità dei documenti” nel primo comma così regolava líaccesso: “i documenti conservati negli Archivi di Stato sono liberamente consultabili, ad eccezione di quelli di carattere riservato relativi alla politica estera o interna dello Stato, che divengono consultabili 50 anni dopo la loro data, e di quelli riservati relativi a situazioni puramente private di persone che lo divengono dopo 70 anni. I documenti dei processi penali sono consultabili 70 anni dopo la data della conclusione del procedimento“.
Il medesimo articolo e successive modifiche prevedeva la possibilità di deroga a tali limiti tramite líautorizzazione alla consultazione da parte del Ministro dellíInterno.
Il decreto legislativo 281 del 30 luglio 1999 in attuazione della legge di delega 31 dicembre 1996 n. 676 ha introdotto “nuove disposizioni in materia di trattamento dei dati personali per finalità storiche statistiche e di ricerca scientifica”.Da tale volontà normativa, diretta a integrare la legge 675/96, è nata una nuova formulazione dellíarticolo 21 del DPR 1409/63 del quale si modificano i termini cronologici e si specificano i criteri di individuazione dei documenti cui riferire i limiti alla consultabilità.
Il testo dellíarticolo 21 risulta pertanto così variato:
“I documenti conservati negli archivi di Stato sono liberamente consultabili, a eccezione di quelli di carattere riservato relativi alla politica estera interna dello Stato, che diventano consultabili cinquanta anni dopo la loro data e di quelli contenenti i dati di cui agli articoli 22 e 24 della legge 31 dicembre 1996 n. 675 che diventano liberamente consultabili quaranta anni dopo la loro data.
Il termine è di settanta anni se i dati sono idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale o rapporti riservati di tipo familiare. Anteriormente al decorso dei termini di cui al presente comma, i documenti restano accessibili ai sensi della disciplina sullíaccesso ai documenti amministrativi; sullíistanza di accesso provvede líamministrazione che deteneva il documento prima del versamento o del deposito. Il Ministro dellíInterno previo parere del direttore dellíArchivio di Stato competente e udita la Commissione per le questioni inerenti alla consultabilità degli atti di archivio riservati istituita presso il Ministero dellíInterno può permettere, se necessario per scopi storici, la consultazione di documenti di carattere riservato anche prima della scadenza dei termini indicati nel comma precedente. In tal caso líautorizzazione è rilasciata, a parità di condizioni, ad ogni altro richiedente“. Le disposizioni si estendono agli archivi di privati conservati a vario titolo negli Archivi di Stato.
A seguito delle modifiche riportate, mentre non nascono dubbi in relazione allíinserimento di un elenco tassativo di situazioni, quello di cui allíarticolo 22 della legge 675/96 in sostituzione della più vaga espressione “documenti riservati relativi a situazioni puramente private di persone”, contenuta nella legge archivistica, problematico risulta il richiamo dellíarticolo 24 della 675/96 che rimanda allíarticolo 686 C.P.P. commi 1 lettera a) e d), numeri 2 e 3 per individuare ulteriori tipologie di atti non liberamente consultabili. Di esse è consentito il trattamento in due circostanze se “autorizzato da espressa disposizione di legge, o da provvedimenti del garante che specifichino la rilevante finalità di interesse pubblico del trattamento, i tipi di dati trattati e le precise operazioni autorizzate”.
Líarticolo 686 C.P.P. , con finalità ben diverse da quelle della legge 675/96 , individua documenti inscritti nel casellario giudiziale; gli atti qui richiamati sono le sentenze passate in giudicato e alcuni provvedimenti ad essi connessi, sorge pertanto il dubbio circa la compatibilità del carattere riservato attribuito a tali atti dalla legge in questione rispetto alla consolidata tradizione giuridica italiana che ne afferma la pubblicità. Emerge con evidenza la necessità di uníinterpretazione autentica del richiamo operato dallíart. 24 , che pare omologare ai dati sensibili le sentenze passate in giudicato; rimane infatti non comprensibile come in uníelencazione di documenti sottratti allíaccesso possano collocarsi atti la cui riconosciuta funzione di pubblicità sembra essere sfuggita allíestensore del decreto 281/99.
In ogni caso tale decreto offre una nuova formulazione dellíarticolo 21 del DPR 1409, quali dunque le novità?
Innanzi tutto per definire i casi di eccezione alla libera consultabilità si provvede ad una elencazione degli atti tramite il richiamo degli articoli 22 e 24 della legge sulla privacy. Líelenco delle situazioni prefigura una distinzione tra i dati più genericamente riservati (dati sensibili): “dati personali idonei a rivelare líorigine razziale ed etnica, le convinzioni religiose filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche líadesione a partiti, sindacati associazioni od organizzazioni a carattere religioso filosofico politico sindacale” e dati ancor più delicati (dati ipersensibili): “dati personali idonei a rivelare lo stato di salute la vita sessuale e rapporti riservati della vita familiare”
Si rileva inoltre come siano mutati i termini cronologici fissati dallíarticolo 21 del DPR 1409/63 sullíaccesso ai documenti. Ferma restando la consultabilità come principio generale, si conferma il termine di cinquanta anni per i documenti di carattere riservato relativi alla politica estera o interna dello Stato e viene abbassato a quaranta anni líoriginario termine fissato in settanta anni per i documenti riservati relativi a situazioni puramente private di persone. Tale ultimo limite di settanta anni viene invece confermato per i dati ipersensibili.
Mentre i termini cronologici fissati dalla legislazione italiana per gli atti riconosciuti come riservati non paiono molto difformi da quelli adottati dalla maggior parte degli ordinamenti stranieri; più vantaggiosa risulta invece la condizione generale relativa alla libera consultabilità degli atti degli Archivi pubblici.
Certamente interessante è la parte dellíinnovato articolo 21 che, regola la relazione tra la disciplina sullíaccesso ai documenti amministrativi e i limiti alla consultabilità di cui allíarticolo 21 del DPR.1409 (come recentemente modificato) accostando alle regole per líaccesso ai documenti degli Archivi di Stato quelle per líaccesso ai documenti amministrativi.
La legge in materia di procedimento amministrativo e di diritto allíaccesso (241/1990), ha introdotto una speciale disciplina a proposito di consultabilità degli atti prodotti dallíAmministrazione attiva. Allíarticolo 24 essa individua in via generale, categorie di documenti riservati con riferimento alla sicurezza , difesa nazionale e relazioni internazionali ; alla politica monetaria e valutaria; allí ordine pubblico e prevenzione e repressione della criminalità ; alla riservatezza dei terzi, persone , gruppi e imprese, e in tale ambito rimette a singoli Regolamenti la individuazione degli atti riservati specifici di ciascuna Amministrazione fissando i rispettivi termini cronologici per líaccesso. Si definisce così sin dallíorigine, allíinterno degli stessi archivi correnti e di deposito, un preciso regime di consultabilità degli atti amministrativi.
Il decreto 281/99 ha regolato la situazione nascente da tale contesto normativo. In relazione agli atti riservati conservati presso gli Archivi di Stato, il decreto pertanto individua due procedure per regolare la consultazione, anteriormente al decorso dei termini fissati dallíarticolo 21 del DPR 1409/63, come di recente modificato . Le istanze di accesso regolate dalla legge 241/90 rimangono soggette a tale disciplina e sulla richiesta di consultazione provvede líAmministrazione che deteneva gli atti prima del loro affidamento agli Archivi di Stato; invece le richieste di consultazione per scopi storici degli stessi o di altri atti di natura riservata, rimangono assoggettati ai limiti alla consultabilità dellíarticolo 21 della legge archivistica; la concessione di deroghe che consentano la consultazione dei medesimi, anteriormente al decorso dei termini fissati, compete al “Ministro dellíinterno, previo parere del direttore dellíArchivio di Stato competente e udita la Commissione per le questioni inerenti alla consultabilità degli atti “.
Le finalità, dunque, delle richieste di accesso sembrano determinare la scelta della norma da applicare.
Dal comma in questione potrebbe nascere una soluzione della vessata questione relativa alla consultabilità degli Atti dello Stato Civile (documenti amministrativi , con propri termini di accesso) , versati agli Archivi di Stato. Stando alla lettera della norma, la consultabilità di tali atti, diverrebbe possibile decorsi i termini per líaccesso fissati dallíarticolo 21, considerato che i termini posti dai Regolamenti nati dalla legge 241 per líaccesso agli atti dei procedimenti amministrativi , conservati negli Archivi di Stato, si applicano per tali atti solo “anteriormente ” al decorso dei suddetti termini.
Un ulteriore novità rispetto al DPR 1409/63 si registra relativamente alla cancellazione del limite di settanta anni che líarticolo 21 della legge archivistica fissava per la consultazione dei “documenti dei processi penali”.
A tale riguardo si può presumere che la cancellazione derivi dal riconoscimento della natura stessa dei fascicoli processuali, documenti per definizione pubblici, quantomeno a partire dalla loro esibizione nel dibattimento (con líeccezione dei dibattimenti a porte chiuse), in quanto atti legati alla trasparenza del processo, garanzia di giustizia e mezzo per allontanare qualsiasi sospetto di parzialità. La cancellazione dunque della norma preesistente relativa ai limiti di consultabilità dei fascicoli processuali penali non sembra consentire líinvocazione della riservatezza per gli eventuali dati riservati in essi contenuti, dati resi già noti in aula.
Il decreto 281/99 aggiunge al DPR 1409/63 un nuovo articolo indicato come 21 bis.Esso nella sua prima parte (al numero 2) pare riconoscere le ragioni della storia sottraendo la consultabilità dei documenti conservati negli istituti archivistici al consenso dellíinteressato (di cui allíarticolo 13 della 675/96); tuttavia nella seconda parte del medesimo comma si indica per líinteressato stesso la possibilità di chiedere il blocco dei dati personali “qualora il loro trattamento comporti un concreto pericolo di lesione della dignità della riservatezza o dellíidentità personale degli interessati e i dati non siano di rilevante interesse pubblico”.
Vengono così introdotte motivazioni aggiuntive rispetto a quelle richiamate dallíarticolo 21 del DPR 1409 (così come mutato dal decreto 281/99) che paiono annullare le prerogative accordate dal coordinato disposto al diritto di informazione dei precedenti decreti 255/97 e 171/98 (integrativi della legge sulla privacy) in ordine alla possibilità di trattamento e diffusione dei dati sensibili, senza consenso dellíinteressato e autorizzazione del Garante, facendo qui riemergere quei limiti alla ricerca storica che lo spirito della legge delega pareva voler rimuovere.
Ma la stessa lettera dellíart. 21 bis del decreto 281/99 introducendo la considerazione del rilevante interesse pubblico quale criterio di esclusione della possibilità di blocco nel trattamento dei dati pare aprire una possibilità di sottrarre a tale pesante vincolo la ricerca storica. Si tratta tuttavia di definire i caratteri che individuano il rilievo pubblico dellíinteresse. Soccorre in tal senso il decreto legislativo 135/99 “sul trattamento di dati sensibili da parte di soggetti pubblici“ il cui art. 23 dal titolo “Ricerca storica e archivi“ definisce di rilevante interesse pubblico “il trattamento per fini storici, di studio, di ricerca e di documentazione” degli atti degli Archivi di Stato e degli Archivi storici degli Enti pubblici con riferimento alla conservazione, ordinamento e comunicazione dei medesimi. Líaffermata relazione tra interesse pubblico e ricerca storica, valutato dal decreto 135/99 in relazione allíuso dei dati da parte di soggetti pubblici, potrà dunque giovare alla più generale definizione e al riconoscimento delle prevalenti ragioni di pubblico interesse della storia rispetto allíinteresse privato alla riservatezza.
Fin qui le innovazioni della normativa sui limiti alla consultabilità fissata dal DPR 1409/63.
Importante innovazione si registra inoltre in ordine alla titolarità delle autorizzazioni a consultare documenti riservati. In occasione del passaggio dellíAmministrazione Archivistica al Ministero per i Beni Culturali, il DPR 854/75 ha affidato al Ministero dellíinterno la concessione delle possibili deroghe. Ora líarticolo 8 comma 1 del decreto legislativo 281/99 va a regolare líoriginario testo del DPR 854/75 “in materia di documenti archivistici non ammessi alla libera consultabilità”, aggiungendo un nuovo comma allíarticolo 2 di tale decreto. Con esso si sancisce legislativamente, líistituzione di una Commissione che possa fornire “consulenza al Ministro” per “le questioni inerenti alla consultabilità degli atti di archivio riservati” e si assicura nella composizione della stessa la “partecipazione di un rappresentante del Ministero per i Beni e le Attività culturali”.
Con tale intervento normativo il Decreto 281/99 sottrae allíesecutivo e affida alla legge le prerogative della Commissione di consulenza già istituita (per la prima volta) con decreto del Ministro dellíInterno 2 luglio 1998. Essa era formata da soggetti che potessero esprimere le esigenze dellíAmministrazione Archivistica, della ricerca storica, dellíaccesso ai documenti amministrativi e della la tutela della privacy, e trovava in un provvedimento dellíesecutivo la propria origine e le proprie funzioni; il nuovo assetto normativo ne consolida a livello legislativo la continuità.
La disposizione, per quanto di notevole rilievo, ha suscitato reazioni diffuse che non hanno tenuto conto del contesto amministrativo di riferimento, nato dal DPR 854/75 e non modificabile da una norma legata ad una delega concessa per altre finalità.
La facoltà di accordare deroghe ai limiti alla consultabilità confermata al Ministero dellíInterno è vista da molti quale operazione di censura preventiva nei confronti della ricerca storica. Tuttavia non si può non tener conto del ruolo che una consultabilità controllata può giocare per assicurare ai soggetti versanti la garanzia della riservatezza dei propri atti affidati agli Archivi di Stato.
Dalla constatata opportunità di limiti alla consultazione, generalmente riconosciuti nelle diverse legislazioni straniere, nasce la necessità di deroghe onde mantenere una possibilità di accesso prima della scadenza dei termini.
Per una futura correzione del sistema si tratterà invece di valutare a quale soggetto sia opportuno conferire tale potere.
Anteriormente al 1975 esso competeva infatti al Ministro dellíInterno dal quale dipendeva líAmministrazione degli Archivi di Stato; funzioni consultive erano svolte dalla Giunta del Consiglio Superiore degli Archivi. Al Ministro dellíInterno la facoltà di deroga è rimasta in base al DPR 854/75, come ora modificato dal decreto 281/99.
Sarebbe invece auspicabile, sulla scorta di analoghe disposizioni straniere, che tale decisione fosse rimessa allíAmministrazione Archivistica tecnicamente e scientificamente più adeguata a tale ruolo.
Male si concilierebbe con la necessaria esigenza di una approfondita conoscenza delle carte e dei meccanismi della ricerca líassunzione di tale ruolo da parte del Garante della privacy la cui competenza nella specifica materia sarebbe pari a quella del Ministero dellíInterno.
La procedura relativa alla concessione di deroghe alle norme sui limiti alla consultabilità del documento di carattere riservato prima della scadenza dei termini è fissata come sopra indicato dallíart. 8 lettera b, del sopracitato decreto 281/99. La pronuncia è rimessa al Ministro dellíInterno previo parere del Direttore dellíArchivio di Stato competente e udita la Commissione consultiva di cui al medesimo articolo 8 nƒ1.
Lo stesso articolo indica che “líautorizzazione è rilasciata a parità di condizioni ad ogni altro richiedente”.
La norma non chiarisce tuttavia i criteri in base ai quali stabilire le condizioni che consentono líestensione dellíautorizzazione pur affermando essa líuguaglianza di trattamento per gli utenti. Si può desumere che la “parità di condizioni” debba riferirsi alla tipologia della ricerca e delle sue modalità piuttosto che al giudizio sulle qualità personali del richiedente.
Se la relazione tra la legge archivistica e la legge sulla privacy è stata regolata dal decreto 281/99 nei termini sopra chiariti, il medesimo decreto ha modificato altre parti della stessa legge 675/96 per adattare alle esigenze della ricerca una norma formulata per finalità ben diverse.
Il decreto legislativo si propone infatti di “specificare le modalità di trattamento di dati personali, utilizzati a fini storici di ricerca e di statistica”, indicando regole diverse da quelle originariamente poste con particolare riferimento alla conservazione dei dati raccolti ad altri fini, e alle garanzie per un uso dei medesimi finalizzato al diverso scopo della ricerca.
Pertanto il decreto integrativo è andato ad incidere su punti focali della legge 675/96 prendendo in esame, per il loro adattamento alle esigenze emerse, gli articoli relativi alla “notificazione” alla “compatibilità tra gli scopi e durata del trattamento; ai “codici di deontologia e di buona condotta”.
A proposito della “notificazione” la legge 675/96 allíarticolo 7 fissava líobbligo di notificare al Garante il trattamento di dati personali oggetto della legge medesima. Il rigore della norma è stato poi temperato dalla emanazione di un decreto integrativo, il 255/97, che ha introdotto la possibilità di “notificazione semplificata” elencando i casi in cui essa sia possibile; tuttavia tale decreto non prevedeva tra quelle citate le ipotesi di consultazione legate alla ricerca.
Il decreto 281/99 (art. 2), modificando líarticolo 7 e sue successive variazioni, va ad aggiungere “gli scopi storici, di ricerca scientifica e di statistica” a quelli richiamati nelle precedenti leggi.
Ma líesenzione dallíobbligo di notificazione al Garante, da parte dello storico interessato al trattamento dei dati, pare emergere pure dallíincrocio di altri testi normativi formulati ad integrazione della legge 675/96.
A tale proposito, come sottolineato da Ugo De Siervo (Atti della Conferenza Nazionale degli Archivi p. 401), ci si può riferire al decreto 171/98 articolo 12 n. 3 che esonera i giornalisti dalle disposizioni relative alla acquisizione della autorizzazione del Garante. Precedenti norme (decreti 123/97 art. 2 n. 2 e 255/97 art. 1 lettera “n”) avevano previsto la possibilità di estensione alla ricerca delle disposizioni emanate con riguardo alla professione di giornalista. Alla base di tali norme può porsi la considerazione che è “la libertà di manifestazione del pensiero e di ricerca ad avere rilievo costituzionale e non la professione giornalistica” ( Ugo De Siervo). Pertanto sorretti anche dalla lettera dei decreti integrativi della 675/96, sopra citati, si può ritenere che la ricerca possa fruire della possibilità di trattamento dei dati sensibili senza autorizzazione del Garante, analogamente alla attività giornalistica (art. 25 Legge 675/96 e successive integrazioni).
Altra modifica riguarda “la compatibilità tra gli scopi e durata del trattamento”. In relazione a tale ipotesi normativa, il decreto 281/99 introduce una innovazione importante.
La legge sulla privacy affermava la temporaneità della conservazione dei dati (articolo 9 lettera e) e la loro utilizzazione solo per i fini compatibili con gli scopi dellíacquisizione (articolo 9 lettere b) e non includeva la ricerca storica negli articoli che rendevano possibile líaccesso ai medesimi dati per altri fini. La Direttiva Europea n.95/46, a cui la legge 675/96 ha dato attuazione, prevedeva invece allíarticolo 32 la possibilità di uso dei dati “per ricerche storiche”.
Il decreto legislativo 281/99 allíarticolo 3, dunque, conformandosi alla suddetta Direttiva modifica la legge sulla privacy e afferma la ammissibilità del trattamento per scopi storici di dati raccolti per altre finalità. Dichiarando compatibile tale uso con gli scopi originari per i quali i dati sono stati assunti, ne sancisce la conservazione.
Ordinamenti giuridici stranieri:
In occasione della Conferenza nazionale degli Archivi è stato compiuto un esame delle legislazioni di altri paesi in materia di accesso ai documenti.
I risultati sono stati pubblicati negli Atti della Conferenza e a tale testo si rimanda per il confronto tra le soluzioni adottate nei diversi ordinamenti.
Líindagine è stata condotta sui temi della libera consultabilità e delle sue restrizioni suddividendo, in base alle tipologie di atti e relativi limiti cronologici allí accesso, le situazioni emerse.
I risultati possono essere così riassunti: in ordine alla libera consultabilità si rileva la generalizzata presenza di termini che fissano in trenta anni dalla loro formazione la possibilità di consultazione dei documenti conservati in archivi pubblici; si ricorda a tale proposito che invece líordinamento vigente in Italia fissa la libera consultabilità di detti documenti, con le eccezioni di cui allíart. 21 del DPR 1409/63.
Tutte le legislazioni esaminate prevedono poi ulteriori limiti allíaccesso per categorie di atti pressoché uniformemente individuate ( in genere documenti relativi alla politica statale interna ed estera; situazioni private delle persone) sottratte alla consultazione per periodi non brevi (limiti che vanno in genere dai 30 ai 150 anni). Tutte le legislazioni prevedono la possibile concessione di deroghe, facoltà variamente esercitata.
Nel contesto internazionale è recentemente divenuto oggetto di attenzione e riferimento il sistema adottato dagli Stati Uniti con il Freedom of Information Act del 1966 e successive modifiche (Public Law, n.99-570 del 1986, Privacy Act del 1974).
Tale ordinamento individua sin dallíorigine, in dettagliate liste, le categorie di atti ai quali il cittadino ha diritto di accedere e categorie escluse dalla consultazione (sono previste 9 categorie di atti). Queste ultime sono assoggettate periodicamente a procedure di “declassificazione” che rendono liberamente consultabili intere categorie di atti di documenti individuati. Precise norme regolano le richieste di consultazione, i tempi della procedura di accoglimento e i ricorsi.
La normativa francese in materia di accesso può essere riassunta nei termini che seguono.
La conservazione dei documenti è regolata dalla legge del 3 janvier 1979 n.79-18, articoli 6, 7, 8 che ha fissato in 30 anni dalla formazione dellíatto il termine per il normale accesso ai documenti modificando il principio della pubblicità assoluta degli archivi introdotta dalla legge 7 messidoro anno II.
Il termine dei 30 anni si applica a tutti gli archivi pubblici, con líeccezione di atti per i quali sia esplicitamente fissato il principio del libero accesso sin dallíorigine, trattandosi di documenti di cui per la stessa funzione svolta si ponga come necessaria la conoscenza da parte del cittadino (legge 17 juillet 1978 sulla documentazione amministrativa), ad esempio i documenti catastali, i permessi di costruzione, i bilanci comunali, le liste elettoraliÖ.
Norme particolari, di volta in volta, hanno individuato tipologie di atti di cui si rendeva necessaria e quindi possibile la consultazione .
La legge individua quattro fasce cronologiche in relazione a tipologie di atti conservati negli archivi pubblici dei quali si rileva il carattere riservato:
- 60 anni per documenti relativi alla vita privata delle persone o la sicurezza dello Stato e la difesa nazionale. Líelenco dettagliato di tali situazioni è fissato nel decreto 3 dicembre 1979 n 79-1038.
- 100 anni dalla chiusura dellíatto per i documenti relativi a procedure giudiziarie (ne sono esempi i registri di stato civile, le minute e repertori notarili, dati individuali raccolti in inchieste pubbliche,Ö.)
- 120 anni dalla data di nascita dei soggetti interessati per i documenti personali (fascicoli personali di tipo professionale, documenti di adozione,Ö)
- 150 anni per i documenti personali di carattere sanitario (cartelle ospedaliere, registri di leva, Ö)
Líautorizzazione alle deroghe ai limiti sopra elencati è rimessa al Ministero della Cultura dal quale dipendono gli Archivi, con delega della competenza al direttore generale degli Archivi di Francia previo accordo con le Amministrazioni produttrici.
Norme speciali prevedono, in via generale, eccezioni ai termini sopra indicati; ad esempio i genealogisti sono assimilati ai pubblici ufficiali nellíaccesso agli atti riservati in base ad una circolare del dicembre 1991 (AD 91-9).
Non mancano le difficoltà di applicazione della complessiva normativa: esse riguardano soprattutto líidentificazione dei documenti riservati relativi alla vita privata. Nonostante líesplicita individuazione delle categorie di atti riservati, sancita con il decreto 79-1038 del 3 dicembre 1979, la possibile discrezionalità della loro interpretazione rimane a condizionare líaccesso. Inoltre nella pratica quotidiana dellíuso delle fonti documentarie lo stesso limite generale alla libera consultabilità, fissato in 30 anni dalla formazione degli atti, risulta frapporre forti ostacoli alle ricerche di storia contemporanea per le quali gli storici ambirebbero di poter utilizzare anche documenti non riservati aventi meno di 30 anni.
Di tale normativa è in corso la modifica.
II
La legislazione sulla privacy e la legge archivistica hanno trovato un elemento di reciproca integrazione nel recente decreto legislativo 281/99. La necessità di una composizione tra le situazioni nascenti dalle due norme è emersa contestualmente alla emanazione della legge 31 dicembre 1996 n. 675 alla quale il legislatore ha fatto seguire, nella stessa data una delega al Governo (legge 676/96) per specificare le modalità di trattamento dei dati personali utilizzati a “fini storici di ricerca e di statistica” nel rispetto dei criteri e principi della normativa europea.
Si trattava di armonizzare due leggi che, regolando entrambe conservazione, comunicazione e uso delle informazioni aventi ad oggetto dati riservati, necessitavano di una compenetrazione delle soluzioni rispettivamente adottate in relazione alle diverse finalità assolte. Il regime della legge archivistica del 1963 in materia di consultabilità e suoi limiti veniva a confrontarsi con le norme restrittive della legge 675/96, introdotta a tutela della riservatezza in uno scenario socio politico ove la crescente quantità di dati, relativi alla vita privata e personale affidati agli apparati pubblici, va sempre più aumentando con i crescenti ruoli dello Stato contemporaneo e con líaumentata pervasività degli strumenti informatici.
Líarticolo 43 della legge 675/96 affermava la permanenza delle disposizioni della legge archivistica sullíaccesso ai documenti conservati negli Archivi di Stato, ciò nonostante le regole adottate per la tutela della riservatezza (obbligo di notifica, informazione ai soggetti interessati, eliminazione dei datiÖ) sono ben presto risultate interferire con le misure dirette alla tutela di altro e opposto diritto, quello dellíaccesso alle informazioni di cui il DPR 1409/63 regolava ambiti e limiti lasciando tuttavia non definiti caratteri e criteri delle sue disposizioni.
Pertanto non poteva mancare un intervento legislativo che andasse a chiarire tali complicate relazioni, ponesse in equilibrio interessi in conflitto, ma considerati di pari valore, e garantisse alla storia la disponibilità dei suoi strumenti.
Se è dovere dello storico assicurare un prodotto scientifico affidabile, i suoi strumenti non possono essere carenti della completezza; la parzialità dellíinformazione certamente interferisce con la stessa interpretazione dei fatti. Per la storia contemporanea in particolare sempre più ampi interessi si vanno profilando e tra questi la necessità di chiarire nodi cruciali della recente vicenda nazionale. Da qui líurgenza di definire con chiarezza le regole dellíaccesso ai documenti.
Il decreto 281/99 nonostante le sue molteplici contraddizioni, alle quali si dovrà rimediare possibilmente tramite un intervento interpretativo del Garante della privacy, è parso voler attenuare, a vantaggio della ricerca storica, le limitazioni allíaccesso poste dalla tutela della riservatezza dei dati personali in formazione.
Né varrebbe la affermata pertinenza dei dati medesimi a situazioni private. Eí infatti evidente come grandi fenomeni politici si compiano attraverso vicende di individui singoli e come siano strettamente legati a situazioni di carattere esclusivamente privato.
Lo stesso uso di fonti nominative e la necessità in taluni casi della loro esplicitazione può nel processo storico divenire una necessità etica per il chiarimento di responsabilità di cui lo storico si fa garante. Pertanto anche a riguardo dellíuso di tali documenti, se necessari alla operazione storica, il rilevante interesse pubblico non potrà essere negato.
La ricerca storica non può prescindere dalla trasparenza dei criteri di valutazione da essa adottati, la cui garanzia è costituita dalla citazione e accessibilità anche per i terzi dei documenti utilizzati di cui deve essere possibile la verifica.
Il confronto tra le opposte esigenze della riservatezza e dellíaccesso potrà trovare composizione nella considerazione dei differenti esiti in cui si esprimono i processi della consultazione e del trattamento dei dati. Mentre la prima non potrà essere condizionata da limiti, senza vincolare i risultati stessi della conoscenza storica, al trattamento potranno invece essere poste condizioni che tengano conto dei valori della riservatezza e della identità degli interessati, purché non vengano alterate le conclusioni conoscitive sul fenomeno indagato.
III
Codici deontologici.
In occasione della Conferenza nazionale, più volte citata, la Commissione incaricata dei temi dellíaccesso e riservatezza degli Archivi ha discusso dei codici di deontologia e buona condotta previsti dalla legge sulla privacy allíarticolo 31.
La Sottocommissione incaricata della redazione di una bozza di tali codici non ha creduto di poter pervenire ad una conclusione al riguardo.
Claudio Pavone, nel volume dedicato agli atti di tale Conferenza, ha riassunto le difficoltà emerse. Esse riguardavano soprattutto líimpossibilità di scegliere nel variegato mondo degli utenti della documentazione degli Archivi i soggetti a cui fare riferimento per la redazione di codici deontologici, posti i principi base della Direttiva europea che ha affermato lí uguaglianza nellí accesso alle fonti.
Anche la scelta di attribuire la titolarità della stesura dei medesimi alla più ampia e democratica categoria degli “utenti” non è apparsa praticabile per mancanza di un soggetto unitario di rappresentanza.
Una lettura congiunta dellíarticolo 31 della legge sulla privacy e dellíarticolo 6 del decreto 281/98 parrebbe offrire una possibilità di superare le difficoltà relative alla titolarità della redazione di tali norme di comportamento.
La questione potrebbe possa risolversi nelle ampie facoltà che la normativa sullíaccesso riserva al Garante. A lui infatti la legge rimette di promuovere “nellíambito delle categorie interessate, nellíosservanza del principio di rappresentatività, la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta” (art. 31 Legge 675/96).
Egli potrebbe pertanto acquisire un testo, redatto per conto di categorie di utenti, e una volta assunte, con procedure trasparenti nel rispetto del principio di rappresentatività le “sottoscrizioni” ad esso relative, procedere alla pubblicazione dei codici nella Gazzetta Ufficiale.
Parrebbe dunque porsi al centro della norma, più che la individuazione dei titolari della stesura dei codici, la promozione da parte del Garante delle sottoscrizioni di testi, comunque redatti, ma confermati da categorie interessate, sufficientemente rappresentate.
Due ulteriori difficoltà rimangono da risolvere: quella della praticabilità di sanzioni per comportamenti in contrasto con i principi enunciati nei codici, líaltra relativa allíindividuazione di soggetti che si facciano carico dellíapplicazione di tali norme.
Si osserva infatti che in mancanza di un ordine professionale che applichi dispositivi sanzionatori interni allíordine stesso (ad sempio:sospensione dallíordine, esclusione dal medesimo), per garantire líosservanza delle norme comportamentali fissate, viene ad affievolirsi lí efficacia dei principi enunciati.
Né maggiori possibilità di effetto potrebbero riconoscersi a sanzioni che prevedano líesclusione dalla consultazione per líinosservanza delle norme deontologiche. Infatti se la eventuale esclusione dalla futura utilizzazione dei documenti potrebbe bene applicarsi dalle Istituzioni archivistiche pubbliche (organizzate con proprie Sale di Sudio), ciò potrebbe avvenire più difficilmente in altre e diffuse situazioni di conservazione documentaria. In ogni caso tale sanzione non sortirebbe alcun effetto nei confronti di soggetti interessati più alla diffusione della notizia che alla continuità nellíattività di ricerca.
Un codice che nasca con blande capacità di essere osservato non avrà una reale funzione
Líaltra difficoltà concerne la responsabilità per lí applicazione stessa dei testi elaborati. Mentre ciò pare più facilmente attuabile da parte della Amministrazione Archivistica pubblica sorge il dubbio su come analogo onere possa essere assunto nella variegata area dei detentori di altri archivi.
Superate le difficoltà sopra enunciate, tuttavia in una situazione di non chiaro regime dellíaccesso ai dati, i codici deontologici e di buona condotta potranno creare spazi per arricchire di comprensibilità e di interpretazione autentica i testi normativi esistenti, considerato il ruolo che il Garante della privacy potrà svolgere nella loro formazione.
In tali ambiti, come indicato dallíarticolo 7 del decreto 281/99, si potranno chiarire le regole di correttezza e di non discriminazione degli utenti, le particolari cautele da tenere nella consultazione e diffusione di dati protetti con maggiore intensità (quelli relativi alla salute, sesso, rapporti riservati di tipo familiare), nonché fissare le modalità della problematica estensione agli archivi privati delle norme stabilite per regolare i rapporti tra ricerca storica e tutela della riservatezza.
I codici potranno offrire più efficaci garanzie agli utenti, in special modo a quelli più deboli, esposti spesso alla discrezionale interpretazione di norme la cui ambiguità, quantomeno letterale, è ampiamente emersa nella pratica della ricerca in archivi pubblici, privi di idonee strutture di accoglienza ( si pensi ad esempio ai piccoli Comuni carenti di specifici servizi archivistici, ma ricchi di importanti serie di dati personali indispensabili per la Storia; ivi spesso il ricercatore si vede respinto in nome di una male intesa tutela della privacy a cui difficilmente egli, per motivi di opportunità, si oppone).
Codici distinti, per gli archivisti e per gli utenti, dunque, potrebbero concorrere a determinare le specificazioni, ove necessario, delle norme generali.
Nei codici degli utenti si potrebbe pervenire al chiarimento delle regole dellíaccesso con precise assunzioni di responsabilità da parte degli studiosi per la corretta diffusione dei dati, per il rispetto dei limiti posti allíaccesso, per una garanzia della pubblicità e trasparenza di procedimenti scientifici, di cui solo gli utenti di dati riservati dovrebbero rimanere eticamente e giuridicamente responsabili.
Díaltra parte altrettanto utile appare un codice deontologico degli archivisti, in particolare quando lo stesso archivista si occupi di ricerca storica; tale testo può trovare riferimento nelle norme deontologiche del codice approvato a Pechino nel 1996, sotto gli auspici del Consiglio Internazionale degli Archivi, che fissa i principi generali di un etica della professione condivisa a livello mondiale. Ivi emergono quali temi centrali la pari dignità degli utenti, la trasparenza delle regole di gestione e comunicazione dei documenti, in specie di quelli di cui le recenti norme hanno affermato una più intensa tutela affidando alle deroghe le pressanti richieste della ricerca storica.
IV
I documenti riservati, relativi alla politica interna o estera dello Stato sono stati presi in esame dalla legge archivistica che ne ha considerato i contenuti quale limite alla libera consultabilità (art. 21 DPR 1409/63); essa aveva fissato un termine di accesso in cinquanta anni, termine ribadito dalla recente nuova formulazione del medesimo articolo da parte del decreto legislativo 281/99.
A tale regola, oggetto di una legge speciale, dovrebbe essere riportata, nella sua interezza, la gestione della documentazione prodotta da uno Stato democratico. Nella pratica invece, in relazione a documenti indicati come “segreti” dai soggetti produttori, si assiste a decisioni di carattere strettamente politico, che in difformità dai principi della trasparenza della Pubblica Amministrazione e dalle stesse norme costituzionali che tutelano il diritto alla informazione, spesso adottano decisioni che sottraggono tali atti alla stessa conservazione da parte della Amministrazione archivistica .
Nonostante la presenza nellíordinamento giuridico di precise norme in materia di Archivi, ivi compresa la tutela dellíinteresse dello Stato alla riservatezza di taluni suoi atti, il “segreto Stato” pare difficilmente gestibile e non eliminabile nei fatti.
Claudio Pavone ha ben colto la portata della contraddizione rilevata, quando ha recentemente scritto : “finché esisteranno Stati, esisteranno segreti di Stato, è quindi inutile anche su questo fare un discorso troppo generale” Egli concludeva ” Solo gli anarchici possono dichiarare che non ci deve essere il segreto di Stato, in quanto non vogliono lo Stato”
Tale contraddizione del sistema è emersa con chiarezza in tempi recenti: negli stessi giorni in cui veniva confermato legislativamente il limite di 50 anni per líaccesso a documenti riservati dello Stato, si prendevano decisioni politiche di diversa gestione di masse di documenti ritenute segrete dallí Esecutivo. Sono state proposte varie soluzioni tra cui la distruzione dei fascicoli personali illecitamente formati negli archivi dei servizi di sicurezza, ma nessuna di esse pare essersi riferita allíunico strumento normativo esistente: la legge archivistica e sue recenti modifiche.
V
Le legislazioni di vari paesi, ponendo quasi generalmente limiti alla consultabilità dei documenti, considerati riservati, prevede la possibilità di deroghe che consentano alla ricerca storica di poter accedere alle fonti necessarie.
Da qui la competenza attribuita a tale riguardo a soggetti diversi nelle varie legislazioni statali.
Il decreto 281/99 è intervenuto, come detto sopra, regolando tale materia. Richiamando la Commissione consultiva, nata dal Decreto del Ministero dellíInterno 7 luglio 1988, la recente norma ne ha sancito una nuova composizione. Si assicura in essa la presenza di un rappresentante del Ministero per i Beni e le attività culturali (non se ne precisa tuttavia líappartenenza allíamministrazione archivistica) mentre non si indica la qualità dei rimanenti membri.
Posto che la precedente formulazione rispondeva alla rappresentanza di diverse istanze interessate alla regolamentazione dellíaccesso si potrebbe auspicare la continuità degli stessi membri partecipi della preesistente commissione di nomina ministeriale.
Il sistema prescelto dalla legislazione italiana non trova riscontro nella maggioranza delle esperienze straniere che adottano altro e ricorrente modello per la concessione di deroghe ai limiti allíaccesso. In genere le autorizzazioni alla consultazione, accordate in via eccezionale, sono rimesse agli archivisti conservatori dei documenti, o agli stessi archivisti con il concorso dellíAmministrazione attiva produttrice della documentazione, competente a valutare la permanenza del vincolo allíaccesso.
Stante però la vigente legislazione, una Commissione consultiva presso il Ministero dellíinterno può, attraverso il concorso delle sue varie componenti ,divenire strumento per valutare ed accogliere con maggiore apertura verso le varie istanze, le richieste di deroghe.
In un sistema della conservazione documentaria, che non potendo non prevedere limiti allíaccesso deve necessariamente dotarsi di strumenti normativi e gestionali atti a permettere líuso delle fonti, la presenza di una commissione composta da tecnici delle varie discipline giuridiche e storiche pare realizzare una possibile mediazione in materia.
